Środki ochrony prawnej w Prawie zamówień publicznych

Rafał Malujda
2010-07-26

Środki ochrony prawnej to mechanizmy, za pomocą których podmioty do tego uprawnione mogą bronić swoich praw, które mogą być narażone na uszczerbek, wynikający z nieprawidłowości zaistniałych w postępowaniach o udzielanie zamówienia publicznego.


Ustawą z dnia 02 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2009 r., nr 223, poz. 1778) [dalej: „Nowelizacja”], która weszła w życie w dniu 29.01.2009 r. zostały wprowadzone do ustawy z dnia 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., nr 223, poz. 1655) [dalej: „PZP”] bardzo istotne zmiany, w szczególności w zakresie środków ochrony prawnej właśnie1. W związku z powyższym, niniejszy artykuł ma na celu przedstawienie systemu środków ochrony prawnej w PZP, który obowiązuje od dnia 29.01.2010 r.2  


System środków ochrony prawnej

Od dnia 29.01.2010 r., PZP nie zawiera już przepisów regulujących protest (ustawodawca zrezygnował z tej formy) i przewiduje zasadniczo następujące środki ochrony prawnej:

1. Odwołanie.
2. Przekazanie informacji o czynności bezprawnie podjętej albo zaniechanej (quasi-protest).

Te środki prawne można określić jako środki prawne w ścisłym znaczeniu, jako środki inicjujące określone mechanizmy mające na celu ochronę praw gwarantowanych w PZP. Poza tym, można się pokusić o wyróżnienie środków ochrony prawnej w szerszym tego słowa znaczeniu, które przysługują – w zależności od etapu – określonym podmiotom już toczącego się postępowania odwoławczego. Do tychże środków prawnych w szerokim tego słowa znaczeniu zaliczyć można:

1. Przystąpienie do postępowania odwoławczego wykonawcy, który posiada interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia na korzyść jednej ze stron.
2. Opozycja zamawiającego oraz odwołującego przeciwko przystąpieniu wykonawcy do postępowania odwoławczego.
3. Sprzeciw przystępującego do postępowania odwoławczego, który przystąpił do postępowania po stronie zamawiającego, wobec uwzględnienia w całości zarzutów przedstawionych w odwołaniu.

Punktem wyjścia w niniejszym opracowaniu jest przedstawienie środków ochrony prawnej w PZP w ścisłym tego słowa znaczeniu, gdyż wykonawcy zwykle zainteresowani są tym, czy w ogóle mają prawo do tego, by „zaskarżyć” dane postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Środki ochrony prawnej w szerszym tego słowa znaczeniu zostaną opisane przy okazji opisu przebiegu postępowania odwoławczego, gdyż aktualizują się one na określonych etapach tegoż.


Podmioty uprawnione do korzystania ze środków ochrony prawnej

Środki ochrony prawnej przysługują wykonawcy, uczestnikowi konkursu, a także innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez Zamawiającego przepisów PZP. Naruszenie interesu prawnego polega na utraceniu przez wykonawcę lub inny podmiot szans na wygranie konkretnego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Środki ochrony prawnej przysługują ponadto (i to niezależnie od spełnienia przesłanek opisanych w poprzednim zdaniu) organizacjom wpisanym na prowadzoną przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych listę organizacji uprawnionych do wnoszenia środków ochrony prawnej, jednakże w przypadku takich organizacji, środki ochrony prawnej przysługują jedynie wobec ogłoszenia o zamówieniu oraz specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Na listę organizacji mogą zostać wpisane podmioty działające na podstawie przepisów o izbach gospodarczych, rzemiośle, samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców, organizacjach pracodawców oraz samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów3.


Odwołanie i poinformowanie – zagadnienia ogólne

PZP różnicuje obecnie sytuacje, w których możliwe jest wniesienie odwołania albo poinformowanie zamawiającego o nieprawidłowościach (przekazanie informacji o czynności bezprawnie podjętej albo zaniechanej). Należy tutaj wyróżnić trzy grupy przypadków (art. 180 ust. 1 i 2 PZP oraz art. 181 PZP).

1. Zamówienia publiczne, w których wartość zamówienia jest wyższa niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 (czyli których wartość przekracza tzw. „progi unijne”4) – tutaj odwołanie przysługuje od każdej niezgodnej z przepisami PZP czynności zamawiającego podjętej w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub zaniechania czynności, do której zamawiający jest zobowiązany na podstawie ustawy.

2. Zamówienia publiczne, w których wartość zamówienia jest niższa niż progi unijne – tutaj odwołanie przysługuje jedynie wobec następujących czynności godzących w najistotniejsze interesy wykonawcy:
a) wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę;
b) opisu sposobu dokonywania oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu;
c) wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia;
d) odrzucenia oferty odwołującego.

Odwołanie nie przysługuje zatem na działania jak i zaniechania zamawiającego podejmowane poza postępowaniem o udzielenie zamowienia publicznego (np. na zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego). Odwołanie powinno wskazywać czynność lub zaniechanie czynności zamawiającego, której zarzuca się niezgodność z przepisami PZP (i tylko PZP – przepisy innych ustaw można powoływać jedynie w związku z przesłankami odrzucenia oferty wymienionymi w art. 89 PZP), zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów, określać żądanie oraz wskazywać okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające wniesienie odwołania (ustawowe elementy odwołania). Odwołanie wnosi się nie jak dotychczas do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, lecz do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej [dalej: „KIO”] - jako niezależnego zarówno od zamawiającego jak i wykonawcy organu - w formie pisemnej albo elektronicznej (elektroniczna skrzynka podawcza) opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Odwołujący przesyła kopię odwołania zamawiającemu przed upływem terminu do wniesienia odwołania w taki sposób, aby mógł on zapoznać się z jego treścią przed upływem tego terminu. Domniemywa się, iż zamawiający mógł zapoznać się z treścią odwołania przed upływem terminu do jego wniesienia, jeżeli przesłanie jego kopii nastąpiło przed upływem terminu do jego wniesienia za pomocą faksu lub drogą elektroniczną.

3. Zamówienia publiczne, w których wartość zamówienia jest niższa niż progi unijne i chodzi o inne czynności zamawiającego niż wymienione wyżej w punkcie 2 – w tym przypadku wykonawca  lub uczestnik konkursu może jedynie w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania poinformować zamawiającego o niezgodnej z przepisami ustawy czynności podjętej przez niego lub zaniechaniu czynności, do której jest on zobowiązany na podstawie ustawy.  W przypadku uznania zasadności przekazanej informacji zamawiający powtarza czynność albo dokonuje czynności zaniechanej, informując o tym wykonawców w sposób przewidziany w ustawie dla tej czynności (i na te z kolei czynności zamawiającego nie przysługuje już odwołanie, chyba że w wyniku „poinformowania” zamawiający podejmie jedną z czynności wymienionych w punkcie 2 a)-d) powyżej). Instytucja poinformowania ma zatem sygnalizacyjny charakter i dlatego może przypominać instytucję dawnego protestu. Z uwagi na brak innych regulacji w tym zakresie, pozostała część opracowania będzie już dotyczyła odwołania i postępowania odwoławczego.


Terminy

Dla zachowania terminu wniesienia odwołania konieczne jest jego doręczenie w wymaganym terminie Prezesowi KIO (Nowelizacja zniosła regulację, na podstawie której odwołanie złożone w placówce pocztowej operatora publicznego uznawane jest za wniesienie w terminie). PZP przewiduje cztery grupy terminów do wniesienia odwołania.

I. W przypadku, gdy zamawiający poinformował wykonawców (uczestników konkursu) o czynności stanowiącej podstawę do wniesienia odwołania („teoria wysłania” - do początku biegu terminu wystarczy nadanie przez zamawiającego pisma na poczcie bądź nadanie go / wysłanie w inny sposób)5:

1) przy zamówieniach, których wartość jest równa lub przekracza progi unijne:
a) termin wynosi 10 dni od dnia przesłania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia - jeżeli zostały przesłane drogą elektroniczną lub faksem,
b) termin wynosi 15 dni od dnia przesłania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia - jeżeli zostały przesłane w inny sposób5;

2) przy  zamówieniach, których wartość nie przekracza progów unijnych:
a) termin wynosi 5 dni od dnia przesłania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia - jeżeli zostały przesłane drogą elektroniczną lub faksem,
b) termin wynosi 10 dni od dnia przesłania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia- jeżeli zostały przesłane w inny sposób.

II. W przypadku, gdy odwołanie wnoszone jest wobec treści ogłoszenia o zamówieniu, a jeżeli postępowanie jest prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego, także wobec postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia:

1) przy zamówieniach, których wartość jest równa lub przekracza progi unijne – termin wynosi 10 dni od dnia publikacji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub zamieszczenia specyfikacji istotnych warunków zamówienia na stronie internetowej,

2) przy  zamówieniach, których wartość nie przekracza progów unijnych – termin wynosi 5 dni od dnia zamieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych lub specyfikacji istotnych warunków zamówienia na stronie internetowej.

III. Odwołanie wobec czynności innych niż określone w punktach I i II wnosi się:

1) przy zamówieniach, których wartość jest równa lub przekracza progi unijne - w terminie 10 dni od dnia, w którym powzięto lub przy zachowaniu należytej staranności można było powziąć wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę jego wniesienia;
2) przy  zamówieniach, których wartość nie przekracza progów unijnych - w terminie 5 dni od dnia, w którym powzięto lub przy zachowaniu należytej staranności można było powziąć wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę jego wniesienia6.

IV. Ostatnia grupa terminów dotyczy sytuacji, w których zamawiający nie opublikował ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy lub mimo takiego obowiązku nie przesłał wykonawcy zawiadomienia o wyborze oferty najkorzystniejszej lub nie zaprosił wykonawcy do złożenia oferty w ramach dynamicznego systemu zakupów lub umowy ramowej. W takich przypadkach, odwołanie wnosi się nie później niż w terminie:
1) 15 dni od dnia zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych albo 30 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenia o udzieleniu zamówienia, a w przypadku udzielenia zamówienia w trybie negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki albo zapytania o cenę - ogłoszenia o udzieleniu zamówienia z uzasadnieniem;
2) 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy, jeżeli zamawiający:
a) nie opublikował w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenia o udzieleniu zamówienia; albo
b) opublikował w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenie o udzieleniu zamówienia, które nie zawiera uzasadnienia udzielenia zamówienia w trybie negocjacji bez ogłoszenia albo zamówienia z wolnej ręki;
3) 1 miesiąca od dnia zawarcia umowy, jeżeli zamawiający:
a) nie zamieścił w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o udzieleniu zamówienia; albo
b) zamieścił w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenie o udzieleniu zamówienia, które nie zawiera uzasadnienia udzielenia zamówienia w trybie negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki albo zapytania o cenę.


Następstwa wniesienia odwołania

Zasadnicze skutki wniesienia odwołania (poza toczeniem się samego postępowania odwoławczego) są następujące:

1. Jeżeli odwołanie wniesiono wobec  treści ogłoszenia o zamówieniu lub postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający może przedłużyć termin składania ofert lub termin składania wniosków.

2. Jeżeli odwołanie wniesiono po upływie terminu składania ofert bieg terminu związania ofertą ulega zawieszeniu do czasu ogłoszenia przez KIO orzeczenia [zawieszenie terminu związania ofertą].

3. Zamawiający nie może zawrzeć umowy do czasu ogłoszenia przez KIO wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze [zakaz zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego – klauzula standstill]. Zamawiający może jednak złożyć do KIO wniosek o uchylenie zakazu zawarcia umowy, o którym mowa wyżej, zaś KIO może uchylić zakaz zawarcia umowy, jeżeli niezawarcie umowy mogłoby spowodować negatywne skutki dla interesu publicznego przewyższające korzyści związane z koniecznością ochrony wszystkich interesów, w odniesieniu do których zachodzi prawdopodobieństwo doznania uszczerbku w wyniku czynności podjętych przez zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia. Rozpoznania wniosku dokonuje skład orzekający KIO wyznaczony do rozpoznania odwołania. W sprawie wniosku, KIO rozstrzyga na posiedzeniu niejawnym, w formie postanowienia, nie później niż w terminie 5 dni od dnia jego złożenia. Na postanowienie KIO nie przysługuje skarga. KIO umarza, w formie postanowienia, postępowanie wszczęte na skutek złożenia wniosku, o uchylenie zakazu zawarcia umowy, jeżeli jego rozpoznanie stało się bezprzedmiotowe, w szczególności z powodu: (i) ogłoszenia przez KIO orzeczenia przed rozpoznaniem wniosku; (ii) cofnięcia wniosku. Zamawiający może złożyć wniosek pisemnie, faksem lub drogą elektroniczną.

4. Zamawiający, nie później niż na 7 dni przed upływem ważności wadium, wzywa wykonawców, pod rygorem wykluczenia z postępowania, do przedłużenia ważności wadium albo wniesienia nowego wadium na okres niezbędny do zabezpieczenia postępowania do zawarcia umowy. Jeżeli odwołanie wniesiono po wyborze oferty najkorzystniejszej, wezwanie kieruje się jedynie do wykonawcy, którego ofertę wybrano jako najkorzystniejszą.


Postępowanie odwoławcze

Zamawiający przesyła niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 dni od dnia otrzymania, kopię odwołania innym wykonawcom uczestniczącym w postępowaniu o udzielenie zamówienia, a jeżeli odwołanie dotyczy treści ogłoszenia o zamówieniu lub postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zamieszcza ją również na stronie internetowej, na której jest zamieszczone ogłoszenie o zamówieniu lub jest udostępniana specyfikacja, wzywając wykonawców do przystąpienia do postępowania odwoławczego. Wykonawca może zgłosić przystąpienie do postępowania odwoławczego w terminie 3 dni od dnia otrzymania kopii odwołania, wskazując stronę, do której przystępuje, i interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia na korzyść strony, do której przystępuje. Zgłoszenie przystąpienia doręcza się Prezesowi Izby w formie pisemnej albo elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, a jego kopię przesyła się zamawiającemu oraz wykonawcy wnoszącemu odwołanie. Zamawiający lub odwołujący może zgłosić opozycję przeciw przystąpieniu innego wykonawcy nie później niż do czasu otwarcia rozprawy (opozycja wniesiona po terminie nie wywołuje żadnych skutków prawnych). KIO uwzględnia opozycję, jeżeli zgłaszający opozycję uprawdopodobni, że wykonawca nie ma interesu w uzyskaniu rozstrzygnięcia na korzyść strony, do której przystąpił. Na postanowienie o uwzględnieniu albo oddaleniu opozycji nie przysługuje skarga.

Zamawiający może wnieść odpowiedź na odwołanie. W przypadku uwzględnienia przez zamawiającego w całości zarzutów przedstawionych w odwołaniu KIO może umorzyć postępowanie na posiedzeniu niejawnym bez obecności stron oraz uczestników postępowania odwoławczego, którzy przystąpili do postępowania po stronie wykonawcy, pod warunkiem że w postępowaniu odwoławczym po stronie zamawiającego nie przystąpił w terminie żaden wykonawca. W takim przypadku zamawiający wykonuje, powtarza lub unieważnia czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu, a koszty postępowania odwoławczego znoszą się wzajemnie. Jeżeli uczestnik postępowania odwoławczego, który przystąpił do postępowania po stronie zamawiającego, nie wniesie sprzeciwu co do uwzględnienia w całości zarzutów przedstawionych w odwołaniu przez zamawiającego, KIO umarza postępowanie, a zamawiający wykonuje, powtarza lub unieważnia czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu (w takim przypadku koszty postępowania odwoławczego bądź ponosi zamawiający bądź znoszą się one wzajemnie – w zależności od tego czy zamawiający uwzględnił zarzuty zawarte w odwołaniu przed czy po otwarciu rozprawy). Jeżeli uczestnik postępowania odwoławczego, który przystąpił do postępowania po stronie zamawiającego, wniesie sprzeciw wobec uwzględnienia w całości zarzutów przedstawionych w odwołaniu, KIO rozpoznaje odwołanie (tutaj koszty postępowania odwoławczego ponosi odwołujący, jeżeli odwołanie zostało oddalone przez KIO bądź wnoszący sprzeciw, jeżeli odwołanie zostało uwzględnione przez KIO). Sprzeciw wnosi się na piśmie lub ustnie do protokołu.  

Odwołanie podlega rozpoznaniu, jeżeli nie zawiera braków formalnych i uiszczono wpis. Wpis uiszcza się najpóźniej do dnia upływu terminu do wniesienia odwołania, a dowód jego uiszczenia dołącza się do odwołania.

Odwołanie rozpoznaje KIO w składzie jedno- bądź trzyosobowym. Skład orzekający KIO jest wyznaczany przez Prezesa KIO. Członek składu orzekającego lub strona zawiadamia pisemnie Prezesa KIO o okolicznościach uzasadniających wyłączenie wyznaczonego członka, w szczególności gdy zachodzą okoliczności faktyczne lub prawne, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności. O wyłączeniu członka KIO albo odmowie jego wyłączenia rozstrzyga Prezes KIO w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (o wyłączeniu albo odmowie wyłączenia Prezesa KIO rozstrzyga Prezes Rady Ministrów).

Izba rozpoznaje odwołanie w terminie 15 dni od dnia jego doręczenia Prezesowi KIO (art. 189 ust. 1 PZP).


Orzeczenia kończące postępowanie i rodzaje rozstrzygnięć

Z interesującej nas perspektywy należy zaznaczyć, że w przypadkach różnego rodzaju braków formalnych, KIO odrzuca odwołanie postanowieniem, zaś merytoryczne rozpoznanie skargi ma formę wyroku (wyrok oddalający bądź uwzględniający odwołanie). KIO uwzględnia odwołanie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia. Uwzględniając odwołanie, KIO może:
1)  nakazać wykonanie lub powtórzenie czynności zamawiającego lub nakazać unieważnienie czynności zamawiającego - jeżeli umowa w sprawie zamówienia publicznego nie została zawarta; albo
2) unieważnić umowę albo unieważnić umowę w zakresie zobowiązań niewykonanych i nałożyć karę finansową w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy nie jest możliwy zwrot świadczeń spełnionych na podstawie umowy podlegającej unieważnieniu albo nałożyć karę finansową albo orzec o skróceniu okresu obowiązywania umowy w przypadku stwierdzenia, że utrzymanie umowy w mocy leży w ważnym interesie publicznym, jeżeli umowa w sprawie zamówienia publicznego została zawarta oraz zachodzi jedna z przesłanek unieważnienia umowy w sprawie zamówienia publicznego, wskazanych w art. 146 ust. 1 PZP;
3) stwierdzić naruszenie przepisów ustawy, jeżeli umowa w sprawie zamówienia publicznego została zawarta w okolicznościach dopuszczonych w ustawie.

KIO nie może nakazać zawarcia umowy.

Nowelizacja wprowadziła zatem obowiązek unieważnienia przez KIO umowy w sprawie zamówienia publicznego albo zastosowania kar alternatywnych.

Kary finansowe – wprowadzone przez Nowelizację - nakłada się na zamawiającego w wysokości do 10 % wartości wynagrodzenia wykonawcy przewidzianego w zawartej umowie, biorąc pod uwagę rodzaj i zakres naruszenia oraz wartość wynagrodzenia wykonawcy przewidzianego w zawartej umowie, za które kara jest orzekana. W przypadku stwierdzenia naruszenia okresu standstill, które nie było połączone z naruszeniem innego przepisu ustawy, KIO nakłada na zamawiającego karę finansową w wysokości do 5 % wartości wynagrodzenia wykonawcy przewidzianego w zawartej umowie, biorąc pod uwagę wszystkie istotne okoliczności dotyczące udzielenia zamówienia.

KIO ogłasza orzeczenie po zamknięciu rozprawy na posiedzeniu jawnym oraz podaje ustnie motywy rozstrzygnięcia (zakończeniu ulega więc dotychczasowy obowiązek ogłoszenia również samego uzasadnienia). Z chwilą ogłoszenia orzeczenia kończy się okres standstill. Uzasadnienie sporządzane jest z urzędu. Odpisy orzeczenia wraz z uzasadnieniem wysyła się w terminie 3 dni od dnia ogłoszenia orzeczenia, a jeżeli nie było ogłoszenia w terminie 3 dni od dnia wydania postanowienia, stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego lub ich pełnomocnikom.


Skarga do sądu

Na orzeczenie KIO stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego przysługuje skarga do sądu. Skargę wnosi się do sądu okręgowego właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania zamawiającego, za pośrednictwem Prezesa KIO w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia KIO, przesyłając jednocześnie jej odpis przeciwnikowi skargi. Złożenie skargi w placówce pocztowej operatora publicznego jest równoznaczne z jej wniesieniem. Prezes KIO przekazuje skargę wraz z aktami postępowania odwoławczego właściwemu sądowi w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. W terminie 21 dni od dnia wydania orzeczenia skargę może wnieść także Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, może on także przystąpić do toczącego się postępowania.

Skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie, wskazanie dowodów, a także wniosek o uchylenie orzeczenia lub o zmianę orzeczenia w całości lub w części. W postępowaniu toczącym się na skutek wniesienia skargi nie można rozszerzyć żądania odwołania ani występować z nowymi żądaniami. Sąd rozpoznaje sprawę niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 1 miesiąca od dnia wpływu skargi do sądu. Sąd oddala skargę wyrokiem, jeżeli jest ona bezzasadna. W przypadku uwzględnienia skargi sąd zmienia zaskarżone orzeczenie i orzeka wyrokiem co do istoty sprawy, a w pozostałych sprawach wydaje postanowienie. Jeżeli odwołanie zostaje odrzucone albo zachodzi podstawa do umorzenia postępowania, sąd uchyla wyrok lub zmienia postanowienie oraz odrzuca odwołanie lub umarza postępowanie. Sąd nie może orzekać co do zarzutów, które nie były przedmiotem odwołania. Od wyroku sądu lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie nie przysługuje skarga kasacyjna, wyjątkiem jest tutaj Prezes Urzędu Zamówień Publicznych.

Ciekawostką jest to, że skoro wniesienie skargi nie tamuje już możliwości zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, zaś w postępowaniu przed sądem zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy dotyczące postępowania przed KIO, to w konsekwencji, to nawet gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów PZP skutkujących nieważnością umowy w sprawie zamówienia publicznego to i tak może jedynie stwierdzić naruszenie przepisów PZP.

Podsumowując, wstępnie można mieć wątpliwości (co najmniej) do konstrukcji instytucji przekazania informacji o czynności bezprawnie podjętej albo zaniechanej, gdyż nie pociąga ona za sobą takich skutków jak odwołanie, choćby w podstawowym zakresie. Wiele zależy zatem od „kultury zamówień publicznych” po stronie zamawiających. Tego rodzaju wątpliwości (i wiele innych, które nasuwają się po lekturze Nowelizacji) należy rozpatrywać w kontekście efektu zamierzonego przez ustawodawcę. Zgodnie bowiem z uzasadnieniem projektu do Nowelizacji, efektem wprowadzenia proponowanych rozwiązań będzie wdrożenie efektywnego systemu środków ochrony prawnej pozwalającego na rozstrzyganie sporów zamawiającego z wykonawcami w terminie do 25 dni w przypadku zamówień o wartości równej lub większej od wartości kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy (10 dni na wniesienie odwołania oraz 15 dni na jego rozpatrzenie przez Krajową Izbę Odwoławczą – KIO). Nadrzędnym celem stała się więc maksymalna szybkość postępowań i skrócenie czasu poświęcanego dotychczas środkom prawnym (co należy uznać za pozytywny kierunek działania), niezależnie w praktyce od tego, czy postępowania są prowadzone w zgodzie z przepisami ustawy czy też nie. Praktyka pokaże, czy nowa regulacja środków prawnych w PZP wprowadzona Nowelizacją zda egzamin i korzyści z „przyspieszenia” będą większe niż rysujące się potencjalne negatywne jej konsekwencje.

Wniosek w sprawie ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności – Kodeks postępowania administracyjnego, Art. 241

Abstrahując od oceny: (1) rezygnacji przez ustawodawcę z protestu i (2) powyższej, generalnej analizy nowych rozwiązań prawnych, widocznym jest, iż podmioty bezpośrednio nie zaangażowane w tok postępowania o udzielenie konkretnego zamówienia publicznego (potencjalni wykonawcy) nie mają w praktyce w tym postępowaniu żadnych środków prawnych, którymi mogłyby wpływać na ich zdaniem niezgodne z przepisami czynności zamawiającego. Dodać do tego należy, iż w zakresie procedury postępowania, poza bezpośrednimi odesłaniami znajdującymi się w samej PZP oraz przepisami UE, procedura udzielania zamówień publicznych jest  zasadniczo procedurą zamkniętą, tj. nie stosujemy uzupełniająco w tym postępowaniu innych przepisów, w tym w szczególności przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: „KPA”). Kodeks postępowania administracyjnego, pomimo dość skromnej, jak na  możliwości naszego prawodawcy regulacji (nie liczy nawet trzystu artykułów) jest wewnętrznie wielowątkowy i różnorodny, gdyż zawiera przepisy dotyczące kilku rodzajów procedur administracyjnych, a nie tylko postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z perspektywy programu PPPIT szczególnie istotna jest część KPA dotycząca skarg i wniosków, konkretyzująca konstytucyjne „prawo do petycji”, czyli szeroko rozumianą sygnalizację „władzy” nieprawidłowości w jej działaniach. Opis przedmiotu wniosku brzmi trochę archaicznie, jednakże należy pamiętać, że pomimo licznych nowelizacji, KPA jest aktem prawnym pochodzącym z 1960 r., co sprawia, iż bynajmniej w kategoriach językowych, użyta terminologia jest uzasadniona. Art. 241 KPA głosi: Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Organ ma co do zasady obowiązek załatwić wniosek w terminie 1 miesiąca, a o sposobie załatwienia wniosku poinformować wnioskodawcę. Jeżeli sprawa nie zostanie rozpoznana w tym terminie, albo wnioskodawca jest niezadowolony ze sposobu załatwienia wniosku, to może wnieść skargę na sposób załatwienia wniosku. O rozstrzygnięciu skargi wnioskodawca również powinien być poinformowany. Dodać należy, iż opieszałość bądź w ogóle brak reakcji na skargę może być w końcu zaskarżony skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego (skarga na bezczynność).


Tytułem komentarza

Jak wynika z powyższej i dość syntetycznej analizy, możliwość zakwestionowania często w oczywisty sposób błędnych działań zamawiających nie jest łatwa, szczególnie dla podmiotów działających poza bezpośrednimi ramami postępowania o udzieleniu zamówienia publicznego. „Władza” może czuć się bowiem dobrze, i jeżeli wniosek/skarga to jedyny oręż, to od życzliwości i pozytywnej świadomości organu zależy czy wniosek/skarga zostanie rozpatrzony zgodnie z sygnalizacją jej autora. Podmioty bezpośrednio zainteresowane (potencjalni wykonawcy), również mogą mieć już nie formalne, a bardziej materialne problemy w tym zakresie, a to ze względu na pominiętą w niniejszym artykule część postępowania odwoławczego dotyczącą kosztów tego postępowania. Na koszty postępowania odwoławczego składają się przede wszystkim wpis (7.500 zł w przypadku zamówień na dostawy i usługi o wartości nie przekraczającej progów unijnych i 15.000 zł w przetargach na dostawy i usługi o wartości przekraczającej progi unijne), koszty dojazdów, czy wynagrodzenie pełnomocnicków (wynagrodzenie to nie może być jednak wyższe niż 3.600 zł). Z perspektywy projektu PPP IT można sobie zadać bardzo praktyczne pytanie, czy początkujący przedsiębiorca-informatyk,  który  przygotował oprogramowanie o funkcjonalnościach, które sprostałyby potrzebom zamawiającego, jest w stanie – w warunkach RP – skutecznie wnosić odwołania i doprowadzić do wygranej, która będzie stanowić o jego sukcesie rynkowym? Są to już oczywiście rozważania pozaprawne, jednakże ważne z perspektywy roli prawa w społeczeństwie – wnioski w tym zakresie każdy wyciągnie już sobie sam.

 

-------------

Przypisy:

1. Nowelizacja miała na celu implementację do prawa krajowego postanowień dyrektywy 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniającej dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych (Dz. Urz. UE L 335 z 20.12.2007 r., s. 31), [dalej: „dyrektywa odwoławcza”].
2. System środków ochrony prawnej zreformowany przez Nowelizację ma zastosowanie do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i konkursów wszczętych po dniu wejścia w życie Nowelizacji.
3. Aktualna lista podmiotów znajduje się pod adresem http://www.uzp.gov.pl/zagadnienia-merytoryczne/odwo142ania/komunikaty-i-og142oszenia/lista-organizacji-uprawnionych-do-wnoszenia-srodkow-ochrony-prawnej/?searchterm=lista%20organizacji.
4. Aktualna wysokość progów unijnych określona jest w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 23.12.2009r. (Dz. U. Nr 224, poz. 1795) i wynosi dla dostaw i usług: (1) udzielanych przez zamawiających z sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, z wyłączeniem uczelni publicznych, państwowych instytucji kultury, państwowych instytucji filmowych, jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków, jednostek sektora finansów publicznych, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego, a także udzielanych przez zamawiających będących innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej – 125.000 EURO, (2) dla uczelni publicznych, państwowych instytucji kultury, państwowych instytucji filmowych, jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków, jednostek sektora finansów publicznych, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego, a także udzielanych przez zamawiających będących innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej – 193.000 EURO, (3) sektorowych – 387.000 EURO.
5. Grupa I dotyczy w szczególnośći następujących czynności: (i) odrzucenia oferty, jeżeli zamawiający poinformował o odrzuceniu; (ii) niezaproszenia wykonawcy do składania ofert w przetargu ograniczonym, jeżeli zamawiający poinformował o niezakwalifikowaniu wykonawcy do II etapu postępowania; (iii) czynności wykluczenia wykonawcy, jeżeli zamawiający powiadomił o wykluczeniu.
6. Grupa III może dotyczyć następujących czynności: (i) wykluczenia wykonawcy, jeżeli zamawiający nie powiadomił o wykluczeniu, (ii) odrzucenie oferty, jeżeli zamawiający nie powiadomił o odrzuceniu, (iii) niezaproszenie wykonawcy do składania ofert w przetargu ograniczonym, jeżeli zamawiający nie informował wykonawcy o niezakwalifikowaniu go do II etapu postępowania, (iv) zaniechanie przedłużenia terminu składania ofert, jeżeli zmieniając treść SIWZ zamawiający nie przedłużył terminu składania ofert nie informując o tym wykonawców.

-------------

Rafał Malujda
Radca prawny, absolwent Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu; specjalizuje się szczególnie w szeroko rozumianym prawie własności intelektulanej, tzw. prawie nowych technologii oraz prawie morskim i ochrony środowiska. Doradca w programach unijnych w zakresie prawa IT i własności intelektualnej prowadzonym przez Regionalne Centrum Innowacji i Transferu Technologii w Szczecinie. Prelegent na spotkaniach i konferencjach branżowych, autor publikacji z zakresu prawa IP/IT i międzynarodowego prawa handlowego i morskiego. Od 2010 roku ekspert wiodący w Zespole ds. Prawa przy Radzie Ekspertów Fundacji Wolnego i Otwartego Oprogramowania.

Reload Image
Autor: Tomasz Barbaszewski
2010-07-28 16:13:46
Nic dodać - nic ująć. Ten dość długi wywód prawniczy Rafała sprowadza się właściwie do konkluzji, że w praktyce wylano dziecko z kąpielą. Znany mi jest przypadek, gdy protest w przetargu o wadium 1 mln zł złożyła nikomu nieznana firma mieszcząca się w mieszkaniu prywatnym (zapewne opłacona przez jednego z faktycznych oferentów), ale jednak nie powinno być to powodem, aby blokować praktycznie jakiekolwiek możliwości kontroli nad wydawaniem środków publicznych - które przecież sami (podatki itp.) wypracowujemy. Możliwość oprotestowywania przetargów oraz ich kontroli społecznej była być może kłopotliwym, lecz istotnym elementem nadzoru społeczeństwa nad działaniami urzędników. Obecnie w praktyce takiej kontroli brak. Jeśli ktoś popełnia przestępstwo lub oszustwo należy go ścigać, ale stosowanie wyprzedzającej odpowiedzialności zbiorowej pod płaszczykiem przyspieszenia procedur oraz zasłanianie się (to już nagminne) Dyrektywami UE to praktycznie zgoda na bezprawie i kadłubkowe rozwiązania "kontrolne" to tylko zasłona dymna. Przykre, że jak zwykle uderzy to w polskie firmy informatyczne, które i tak już "cienko przędą" - bo wysokości wpisów, które są wręcz śmieszne dla potentatów światowych ($5000 :) :) :) ) będą stanowić sporą barierę dla innowacyjnych firm polskich. Przypomina to słynne wyjęcie spod podatku VAT komputerów importowanych dla Edukacji, a obłożenie 22% podatkiem komputerów polskich. Wynikiem było bankructwo JTT oraz faktyczny upadek OPTIMUSa. I chyba właśnie o to ustawodawcom chodziło - bo doprawdy trudno uwierzyć, że był to przypadek...